當前和未來一定時期，打造具有全球一流競爭力的大企業(yè)大集團是國有企業(yè)尤其是中央企業(yè)改革發(fā)展的目標，必須在這個目標的基礎(chǔ)上設(shè)計改革的路線圖和時間表，堅持頂層設(shè)計和底層設(shè)計并舉。

一、頂層設(shè)計：完善體制，解放生產(chǎn)力

頂層設(shè)計的核心是處理好政府和企業(yè)的關(guān)系，具體包括兩條主線和三大內(nèi)容。

第一條主線是行業(yè)的科學(xué)管制與開放和國有產(chǎn)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，突出表現(xiàn)為國有經(jīng)濟布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，目標是國有企業(yè)資源的有效分布。沒有行業(yè)的科學(xué)管制就沒有產(chǎn)業(yè)的有序開放，就只能依靠國有控股來保證產(chǎn)業(yè)安全，也就沒有國有產(chǎn)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，企業(yè)在發(fā)展過程中所必須經(jīng)歷的市場化、證券化、社會化、國際化就會變成空話，公有制的多種實現(xiàn)形式就很難實現(xiàn)；與此同時，沒有產(chǎn)業(yè)的有序開放，產(chǎn)業(yè)鏈的壟斷地位就很難打破，企業(yè)創(chuàng)新體系就沒有市場基礎(chǔ)，企業(yè)過多考慮的是產(chǎn)業(yè)扶持政策，基于產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新上的制度創(chuàng)新和體制創(chuàng)新就很難形成，尤其是技術(shù)專利產(chǎn)業(yè)化和激勵約束制度等問題。當然，科學(xué)的產(chǎn)業(yè)安全管制模型未有效建立起來時，私有化的壟斷比國有的壟斷更加傷害國民經(jīng)濟。這一點得到了各國行業(yè)發(fā)展規(guī)律的證明。

第二條主線是建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度下的現(xiàn)代企業(yè)制度。一是建立基于科學(xué)決策的制衡機制，主要是提高公司治理水平；二是建立基于企業(yè)價值創(chuàng)造的傳導(dǎo)機制和激勵約束機制，主要是提高企業(yè)活力，核心是依托于資產(chǎn)的證券化、社會化和市場化提高國有企業(yè)的運營效率。為了達到黨的十八大提出的2020年“兩個翻一番”的戰(zhàn)略目標，按照過去10年發(fā)展軌跡和世界一流企業(yè)的發(fā)展規(guī)律保守測算，國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)未來10年年收入增長率不低于20%，年總資產(chǎn)年增長率、凈資產(chǎn)年增長率、利潤總額增長率不低于16%。以此估算，以2011年為基數(shù)，2020年央企營業(yè)收入和資產(chǎn)總額不會低于100萬億元。按照66%的資產(chǎn)負債比率來算，凈資產(chǎn)將不低于33萬億元；利潤總額不會低于2011年的5倍，不低于5萬億元。為了達到以上目標，國企改革必須解決以下幾個現(xiàn)實問題：一是營業(yè)收入構(gòu)成如何，國內(nèi)與國際營業(yè)收入的比例如何分布，這考量著國企國際化的路徑和發(fā)展方式；二是高科技產(chǎn)品和第三產(chǎn)業(yè)的收入構(gòu)成如何，這考量著科技創(chuàng)新體系的有效程度；三是在國民人均收入翻一番的基礎(chǔ)上國有企業(yè)的利潤如何保證，這考量著企業(yè)運營效率；四是直接投資的資金來源問題。2020年凈資產(chǎn)總額將不低于33萬億元，還有至少23萬億元的缺口如何保證。國企發(fā)展至今，不可能再依靠財政直接投資來推動企業(yè)的發(fā)展，依靠國有資本經(jīng)營預(yù)算也不可能滿足多數(shù)產(chǎn)業(yè)集團發(fā)展的實際，所以，伴隨收購兼并和依靠金融市場融資成為歷史必然，國有股權(quán)的稀釋與國家安全的保證就是現(xiàn)實沖突。這考量著資本市場的有效性能否支持國有企業(yè)的有序發(fā)展，考量著產(chǎn)業(yè)的管制與開放能否支撐產(chǎn)業(yè)競爭力的提升和國民福利的提高。五是國有企業(yè)的資源如何集聚和集中，產(chǎn)業(yè)如何分布，這考量著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)科學(xué)管制與開放和產(chǎn)業(yè)競爭力的關(guān)系如何有效解決。未來10年這些問題都要通過改革來解決。

三大內(nèi)容：一是明確國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的地位，在此基礎(chǔ)上探討產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級路徑，突出資源整合。國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的重要性不要簡單以國有經(jīng)濟占國民經(jīng)濟的比例來衡量，應(yīng)該以產(chǎn)業(yè)重要性來評價，通過產(chǎn)業(yè)制度和產(chǎn)業(yè)政策來監(jiān)管，當然國家利益的保證在國有股權(quán)稀釋的情況下可以通過“金股”、董事會“一票否決制”等多種方式來保證，下一步應(yīng)該探索在企業(yè)國際化道路上保證國家利益的多種手段和方式。二是明確國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中的定位，在此基礎(chǔ)上研究不同功能定位的國有企業(yè)發(fā)展路徑，突出資源優(yōu)化。不同階段國企的功能不同，如何有效調(diào)整是一個前瞻性和操作性問題。遵循行業(yè)發(fā)展規(guī)律來發(fā)展國企是打造行業(yè)旗艦的基礎(chǔ)。三是圍繞國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革所涉及的一系列制度安排，突出資源效率。這對企業(yè)公司治理、戰(zhàn)略管理、管控模式、全面預(yù)算管理、業(yè)績考核與分配、供應(yīng)鏈管理和風險管理至關(guān)重要。遵循市場發(fā)展規(guī)律是企業(yè)發(fā)展永恒的邏輯。

二、底層設(shè)計：適應(yīng)市場機制，提高運轉(zhuǎn)效率

底層設(shè)計的核心是市場化機制建設(shè)，即建立一整套價值傳導(dǎo)機制，提高資源的運轉(zhuǎn)效率。不同功能定位的國企需要不同的體制機制來保障。由于國企改革不徹底，在很多方面并沒有反映市場特征，導(dǎo)致管理手段和方式扭曲。應(yīng)在以下幾個方面深化改革：

一是重新思考國企改革發(fā)展的邏輯。由于國企改革不徹底，過度強調(diào)產(chǎn)業(yè)安全的控制能力而忽視了企業(yè)價值創(chuàng)造能力，導(dǎo)致多數(shù)國企過度強調(diào)規(guī)模的擴張，忽視了競爭力的提升，這是當前國企的通病，也是政企不分和政資不分的必然結(jié)果。

二是努力深化現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。現(xiàn)代企業(yè)制度的核心是建立一整套制衡機制，達到科學(xué)決策，進而提高企業(yè)競爭力，持續(xù)創(chuàng)造企業(yè)價值。我國國企的董事會是全世界最復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)，涉及國有出資人代表、董事長、黨委書記、企業(yè)法人、監(jiān)事會、管理層、職工董事、職工監(jiān)事、工會等多個利益代言人，能否建立一套利益制衡機制，共同創(chuàng)造企業(yè)價值，是我國國企治理結(jié)構(gòu)的重要難題。如果做不到這一點，會導(dǎo)致目標混亂、管理扭曲、官僚主義嚴重，大大增加企業(yè)的管理成本，嚴重傷害企業(yè)價值創(chuàng)造能力，嚴重扭曲國企的市場化改革方向。

三是有序推進人才的市場化改革。突出體現(xiàn)在國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的考核與任免制度和人力資源市場化改革等方面。應(yīng)該像世界一流企業(yè)一樣，根據(jù)企業(yè)的不同發(fā)展階段面臨的現(xiàn)實問題來選擇CEO，徹底改變只要國企領(lǐng)導(dǎo)人沒有政治問題、違法和年齡原因就不更替的干部任免方式。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的市場化改革不到位，引進一流的人才和機制提高全球競爭力就是空話。

四是不斷完善業(yè)績考核和分配制度市場化改革。國企領(lǐng)導(dǎo)人的政治訴求嚴重，內(nèi)部不同類員工的成長通道不完善，市場化考核的指標和價值創(chuàng)造競爭力的培育指標嚴重不足，過度強調(diào)規(guī)模控制類指標和行政類指標；戰(zhàn)略控制、預(yù)算管理、業(yè)績考核與分配制度沒有完全反映企業(yè)所處的行業(yè)特征和階段性特征；由于稅收制度和社會福利制度不完善，我們不能嚴格按照基于企業(yè)價值創(chuàng)造的市場化分配制度來推進三項制度的改革。過度關(guān)注貧富差距，忽視了效率的提高，這些是當前業(yè)績考核和分配制度所要面對的主要問題。國有企業(yè)畢竟是企業(yè)，應(yīng)該建立在提高效率的基礎(chǔ)上，企業(yè)的收入分配制度與政府收入分配制度不要混為一談。基尼系數(shù)偏高和收入分配政策調(diào)整是國家職能，主要應(yīng)通過稅收和社會保障來調(diào)節(jié)。而企業(yè)要解決的是效率和競爭力問題。國企的業(yè)績考核分配制度，一定要建立在市場化改革的軌道上。簡單的限高和提低手段，不是國企業(yè)績分配考核制度的改革方向，而應(yīng)該是國家收入分配政策調(diào)控的手段。優(yōu)秀的企業(yè)只有通過與同行業(yè)的優(yōu)秀企業(yè)對標，進行戰(zhàn)略管理、預(yù)算管理、業(yè)績考核和收入分配等一系列制度的市場化改革，才能提高資源的運轉(zhuǎn)效率。當然市場化的收入分配制度應(yīng)該建立在人力資源市場化和有效的個人所得稅制度改革的基礎(chǔ)上。

五是要不斷完善創(chuàng)新體系。當前中國面臨著科技創(chuàng)新對產(chǎn)業(yè)支撐嚴重不足的挑戰(zhàn)。突出表現(xiàn)在，我國的產(chǎn)品大多處于產(chǎn)業(yè)鏈的中下端，技術(shù)對我國制造業(yè)的支撐嚴重不足導(dǎo)致對環(huán)境的污染越來越嚴重，規(guī)模化的擴張導(dǎo)致市場競爭格局以簡單降低價格為前提。全球產(chǎn)業(yè)鏈的布局、結(jié)構(gòu)整合的能力有待提高。從企業(yè)內(nèi)部來看，科技對企業(yè)發(fā)展的支撐嚴重不足，突出表現(xiàn)在技術(shù)的研發(fā)過度關(guān)注專利，而忽視了科技成果的產(chǎn)業(yè)化與技術(shù)的嫁接整合能力。

六是努力鍛造享譽全球的世界品牌。當前國企還沒有哪個企業(yè)的技術(shù)在全球行業(yè)中具有絕對的領(lǐng)先性，還沒有哪個企業(yè)對行業(yè)的全球影響力在資源要素的流動和流向上具有主導(dǎo)作用，還沒有哪個企業(yè)在境外市場的銷售收入超過總銷售收入的40%以上，中國的生物制藥、快速消費品、汽車和核電等行業(yè)基本上還沒有走出國門。

七是提高全球資源的整合能力。中國企業(yè)未來布局將會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空心化，這就需要世界一流的體制和機制將資源要素進行全球整合，僅僅依靠國內(nèi)市場是達不到此目標的。需要建立一流的資本市場和有效的風險分擔機制，完善超強資產(chǎn)證券化的能力以及科技成果的產(chǎn)業(yè)化能力，打造全球分布的科技管理人才機制，提高行業(yè)標準的制定能力，鑄造一流品牌的市場服務(wù)能力。

總之，我們應(yīng)該旗幟鮮明地依托于市場規(guī)律，依托于行業(yè)特征，依托于企業(yè)競爭力的提高，強化國有企業(yè)的底層設(shè)計，并與頂層設(shè)計遙相呼應(yīng)，使國有經(jīng)濟、國有資本和國有企業(yè)建立在有效的科學(xué)行業(yè)管控手段和完善的市場機制和市場契約基礎(chǔ)上，不斷提高國企的活力、控制力和影響力。

三、中心環(huán)節(jié)：完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度與公司治理結(jié)構(gòu)

從整體上來看，頂層設(shè)計與底層設(shè)計高度相關(guān)，一方面頂層設(shè)計得不到市場的有效反應(yīng)一定以失敗告終，比如很多與市場不接軌不相符的體制機制會扭曲國有企業(yè)的市場行為，傷害企業(yè)的全球競爭能力；另一方面，底層設(shè)計沒有頂層設(shè)計的支撐，市場化機制也不能持續(xù)，企業(yè)的長遠發(fā)展會受到挑戰(zhàn)。從國企改革的路徑來思考，頂層設(shè)計與底層設(shè)計的中心環(huán)節(jié)是完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度與公司治理結(jié)構(gòu)。

國家的創(chuàng)新體系是建立在金融資本與人力資本有效對接、通過企業(yè)這個市場載體將要素資源有序整合、持續(xù)高效地創(chuàng)造財富的基礎(chǔ)上。企業(yè)市場化改革的核心是重塑人力資本、金融資本與市場上各類資源要素的契約關(guān)系。從全球企業(yè)市場競爭格局來看，英美法系企業(yè)的競爭力明顯強于大陸法系企業(yè)，前者公司治理的邏輯是在完善法規(guī)的背景下，將企業(yè)的價值最大化和競爭力的提高作為評價企業(yè)治理結(jié)構(gòu)有效的唯一標準。而大陸法系企業(yè)(比如德國和日本)的公司治理邏輯是建立在利益相關(guān)者利益最大化的基礎(chǔ)上。但是由于信息披露的不完整和風險管理的有效性達不到預(yù)期，企業(yè)高管利用各種手段提高管理層的利益，違背了利益相關(guān)者利益最大化的治理邏輯，導(dǎo)致本國企業(yè)競爭力下降。公司治理的本質(zhì)是股東利益、管理層利益與公司利益達到和諧統(tǒng)一，有效的公司治理通過完善監(jiān)督企業(yè)內(nèi)部人控制和有效的激勵約束機制等內(nèi)部監(jiān)管制度和打造資本市場和要素市場等一系列的外部監(jiān)管體系，持續(xù)創(chuàng)造企業(yè)價值。

治理結(jié)構(gòu)的核心是解決委托—代理關(guān)系、信息披露制度和不確定性風險管理。國資委為了推進董事會的獨立性，規(guī)定改制后的央企和央企上市公司董事會中外部董事超過半數(shù)，薪酬委員會成員全部由外部董事?lián)危@符合公司治理的邏輯。但是當前外部董事的來源、考核與評價、薪酬與收入分配、責任追究等制度的建設(shè)任重而道遠。將政治優(yōu)勢轉(zhuǎn)為企業(yè)核心競爭力是國企公司治理必須正確面對并有效解決的現(xiàn)實問題。《中國共產(chǎn)黨章程》第46條規(guī)定黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；《公司法》規(guī)定董事會是公司的決策機構(gòu)。董事會和黨組如何有效分工，在公司決策中各自起怎樣的作用，對于完善管資產(chǎn)與管人管事有機結(jié)合的國資監(jiān)管體制至關(guān)重要。

有效的治理結(jié)構(gòu)對堅持市場化的改革方向與完善體制機制建設(shè)至關(guān)重要。突出表現(xiàn)在投資者、董事會、黨組、監(jiān)事會、管理層、法人代表和職工的利益博弈能否建立在企業(yè)價值創(chuàng)造的基礎(chǔ)上，這種制衡和博弈對公司資源運轉(zhuǎn)效率的提高和公司戰(zhàn)略的有效執(zhí)行非常重要。例如，董事長、黨委書記和總經(jīng)理的博弈，會造成企業(yè)內(nèi)部決策機制和治理效果不同，而這些結(jié)果很多并不是建立在企業(yè)價值最大化的基礎(chǔ)上。如果國有企業(yè)董事會的制衡機制建立不起來，就會變成官僚機構(gòu)，與市場化的董事會成員透明、公平和平等的決策制衡職責相沖突，這樣國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)就不是建立在企業(yè)價值最大化的基礎(chǔ)上，而是建立在局部利益、管理層利益和個人利益控制的基礎(chǔ)上。

從總體上看，結(jié)合國有企業(yè)的定位，分類推進改革必須頂層設(shè)計與底層設(shè)計并舉，厘清幾條主線：一是充分重視行業(yè)發(fā)展特征和國家戰(zhàn)略重點來發(fā)展和改革；二是重視企業(yè)發(fā)展的階段性特征來整合資源和提高競爭力；三是無論哪一類企業(yè)都應(yīng)該堅持市場化的改革方向，推進資源效率的提高，即使是準公共服務(wù)性國企，也要在厘清政府和企業(yè)關(guān)系的基礎(chǔ)上進一步強化效率的提高，提高社會福利。

作者：國務(wù)院國資委研究中心宏觀經(jīng)濟與戰(zhàn)略發(fā)展研究部部長 程偉

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